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美國軍事情報機構的“旋轉門”現象

來源:當代世界 責編:ldzldz 作者:宋世鋒 時間:2009-05-17

lol外圍資訊網 fsogpg.com 自20世紀80年代以來,美國大力推行軍事和情報機構私有化改革,在持續縮減軍隊規模的同時,把大量原來隸屬於軍隊的職能轉化為商業合同,外包給私人軍事和情報公司。“9·11”事件發生後,這種私有化改革更是發展到史無前例的地步,而且不再局限於軍事部門,就連被視為私人禁區的情報部門也實行了大規模的私有化。伴隨著私有化改革,美國軍情部門和私營部門在人員上相互滲透的“旋轉門”現象也發展到極致,動搖了美國軍事和情報政策的獨立性,模糊了公共利益和商業利益的界線。
  
  軍情商“旋轉門”的特點
  
  “旋轉門”是指公務人員離開政府到私營部門工作,並通過在政府中供職時得到的知識、特別途徑或人脈影響獲益;私營部門高層人員也隨著換屆選舉等機會加入政府,並可能做出有利於前雇主或未來雇主的決策。“旋轉門”廣泛存在於各國政府部門,在美國表現得最為明顯,特別是美國的軍事情報部門,更是“旋轉門”現象的重災區。美國社會學家賴特·米爾斯在其著作《權力精英》中,將旋轉循環的商界高層、政治家和軍事領袖稱為美國的“權力精英”,認為他們才是真正掌握國家權力的人。
  美國自獨立戰爭時起,就注意利用私營部門的力量補充軍事和情報機構的不足,軍情界和私營部門的人員交流也因選舉等因素而頻頻發生,但總體來說早期這種軍情商人員交流的規模並不太大。雖然艾森豪威爾等人早就對“軍工綜合體”發出過警告,但他主要指的是商業利益和軍事政策相互交織,企業有可能“綁架”政府決策,並沒有專門針對“旋轉門”現象。然而,自從美國新保守主義思潮興起並與新自由主義經濟政策結合在一起之後,“市場原教旨主義”觀念成為裏根以降各屆政府的指導思想,特別是在小布什任職的8年時間裏,意識形態和“反恐戰爭”等因素相互交織,把軍事和情報機構的私有化推到史無前例的地步,催生出上萬億美元的私人軍事和情報市場。
  軍事和情報機構的私有化與普通部門相比,利潤更高,周期更長,更具隱秘性,而且很多業務基於專業技術或國家安全等理由,不公開招標競爭,外人很難在該行業內發展關係。而軍事和情報機構的政府高官離任後,依然擁有高級別的“安全檢查”(Security Clearance),這對私營企業來說可謂是無價之寶,沒有它或者級別不夠,根本不可能了解和競標某些機密合同。此外,離任官員擁有豐富的人脈關係,不少人原來就負責審批政府合同的發放。因此私營部門對於這樣的離任官員“求賢若渴”,要想獲得軍方的合同,就必須進行“戰略聘用”,這已經成為該行業的潛規則。從政府方麵來說,美國在軍事和情報機構推行私有化改革以來,強調在政府管理中借鑒現代企業管理方法,同時軍事和情報工作對技術的要求越來越高,很多先進的軍事、情報技術掌握在企業手裏,擁有現代管理手段和先進技術知識的私營部門高層人員成為軍情部門官員的理想候選人。這兩種需求結合在一起,加快了“旋轉門”的轉動速度,“權力精英”們在軍事和情報私有化改革中如魚得水,進一步加強了對國家政策的影響。
  
  “旋轉門”發展速度驚人
  
  美國審計署2008年5月發布的一份報告顯示,從2004年到2006年,有2435名前五角大樓官員被52家主要lol外圍承包商聘用,其中7家大型公司聘用的人數就達1581人。報告估計至少有422人從軍界進入企業界之後,跟從前所在的部門進行業務往來。美國法律要求前國防部官員離開政府之後,在兩年內有義務把與承包商有關的工作報告政府,承包商也需把雇用前國防部官員的情況報告給五角大樓。然而審計署發現,承包商嚴重隱瞞實際雇用數字,他們報告的數字僅為1263人。由於情報部門的相關資料難以獲取,而且外界很少了解情報部門私有化狀況,審計署沒有對情報部門進行調查,不過情報官員離任後加入私營部門是極為普遍的。
  在受關注度比較高的高級官員中,2002年時在參謀長聯席會議任職的5名軍方高級官員離開軍界之後,全部加入到私營部門,而雇用他們的5家企業毫無意外地全部屬於私人軍事和情報公司。一些大型私人軍事和情報公司裏充斥著前軍事和情報官員,美國情報部門大承包商博思艾倫公司的先後三任副總裁都曾擔任過美國情報機構主管,其中包括克林頓時代的中情局局長詹姆斯·伍西。前CIA(中央情報局)行動處負責人科弗·布萊克辭職後,被聘為“黑水”美國分公司副總裁。國家安全局(NSA)和私營部門的關係更加密切,前NSA局長威廉-斯圖德曼目前是諾斯羅普·格魯門公司的副總裁。至於“下海”的中層官員,更是數不勝數。加入私營部門的離任高官還經常被任命為各種顧問委員會的成員,這種委員會影響力非常大,他們提出的建議經常會被政府采納,從而在政商兩界創造出一種具有共同價值觀、共同思考方式和共同經濟動機的共同文化。
  “旋轉門”是雙向的,每當政府換屆選舉,私營部門高層人員出任軍事和情報界高官的例子比比皆是,小布什當政的這八年時間最為明顯。小布什上台後,在一年半時間裏就任命了32個軍事承包商高管擔任政府高官。作為最有權勢的副總統,迪克·切尼曾擔任過哈利伯頓公司的總裁,這種角色轉換不僅給他本人贏得巨額收入,也使哈利伯頓獲得大宗的五角大樓合同。拉姆斯菲爾德出任國防部長後,任命諾斯羅普·格魯曼公司副總裁希姆斯·羅奇為空軍部長,通用動力公司執行官高登·英格蘭為海軍部長,安然公司副董事長托馬斯·懷特為陸軍部長,這是美國有史以來首次全部利用國防承包商的管理人員擔任陸海空三軍領導人。
  在布什政府時期,美國軍事情報界的“旋轉門”還出現新趨向,即軍方和私人軍事和情報公司合謀“製造共識”,影響公眾輿論。五角大樓早在“9·11”事件發生之前,就開始建設宣傳工具,吸引擁有“關鍵影響力”的人,為拉姆斯菲爾德最關心的問題製造輿論支持。2002年初,五角大樓開始製定入侵伊拉克的詳情計劃,在輿論上要求取得“信息主導權”。當時美國各大電視台都在招收退役軍官擔任軍事分析家,五角大樓從媒體的“軍事分析家”中物色了70多人,定期溝通,共同影響輿論。這些人大多與私人軍事和情報企業有聯係,有些人是企業高級管理人員,或者為軍事情報產業的院外遊說集團工作。對於這些分析家來說,加入到五角大樓的這個計劃就有了與高級官員接觸的機會,這對於未來爭取國防承包合同是非常有利的,而且還能爭取公眾支持戰爭,雙方一拍即合。這些五角大樓的傳聲筒占據了媒體製高點,使得不同的聲音很難發出來。
  在美國軍情商界的“旋轉門”中,不少人是數度往返的常客,愛德華·阿爾德裏奇就是一個典型例子,他曾經在裏根政府中當過空軍部長,之後到麥克唐納~道格拉斯公司和美國宇航公司擔任高管。小布什上台後,他再度進入五角大樓,擔任負責采購、技術和後勤的國防部副部長。阿爾德裏奇2003年退休,旋即成為洛克希德·馬丁公司董事,他在退休之前一個月,授予洛克希德·馬丁公司總額30億美元的F/A-22戰機製造合同,一直有人批評該合同報價過高。他還被布什任命為空間探索委員會主席,該委員會為美國航空航天局(NASA)確定發展方向。他在擔任空間探索委員會主席期間,提出要把NASA的很多職能私有化,如果這一建議付諸實施,作為NASA最大承包商的洛克希德·馬丁公司無疑會成為主要受益者。
  
  針對“旋轉門”的法律困境
  
  美國不乏對“旋轉門”進行監督管理的法律製度,但漏洞很多,實際上沒有什麼製約力。
  早在1969年,美國就開始製定法律,監督前政府官員的行為,五角大樓官員在離職兩年內需要自行上報與國防承包企業的工作關係,相關企業每年也需要報告雇用前政府官員的情況,但這種自律行為規範性不強。1978年10月,美國製定《政府道德法》對“旋轉門”做出新的限製,其中最重要的部分是規定對GS-17級以上高級公務員離任後實行為期一年的冷卻期,禁止他們以私人雇主的名義同其服務過的政府部門簽訂合同,並禁止前高級聯邦官員在其離開政府一年內為任何事務遊說其前機構。
  裏根政府時期,大量私營部門高層人員出任政府要職,同時忽視了行政部門官員應該遵守的行政規則和道德限製的問題。時任副總統布什曾提出過新的《道德改革法》,國會也予以通過,但是裏根總統否決了該法案,理由是它使政府錄用急需的人才更加困難。老布什總統就任總統後,大幅修訂《1978年政府道德法》,並製定《1989年道德改革法》,不過隻對有關“旋轉門”的條款做了小幅調整,並首次增加了對前國會議員和雇員遊說國會的限製。
  克林頓政府上台伊始,就以行政命令方式頒布《道德操守承諾》,規定政府高級官員在離任5年內不得向曾任職機關的任何雇員進行遊說,亦不得向他們本人在任職高級人員期間,曾承擔重要統轄職責的任何機關的雇員進行遊說。1995年,美國國會製定新法案,廢除了自行上報的要求,規定前政府采購官員在離職一年內不得與某些承包商存在雇傭關係,並對承包商的雇工情況做出限製。1996年通過的《聯邦采購改革法案》對加入到私營部門的前政府官員行為也做出一定的限製,防止他們利用先前的工作關係幫助私營部門影響政府采購過程。
  對於私營部門高層人員出任政府官員,相關的法律約束較少,如果這些^進^到政府部門後,需要接觸服務的私營公司時,按規定應該就此問題提請本部門的道德官員或者其他官員進行評判,同時應該把該項事務交由另外的人處理。同時,這類官員應該公開本人及親屬的財政狀況,高級的行政人員的財政狀況不僅要登記在冊,還要公之於眾。
  雖然美國的立法很詳情,但是存在很多弱點和漏洞。首先,這些法律缺乏專門的監督實施機構,沒有人因為違反“旋轉門”法律規定而受到起訴。其次,雖然法律規則很詳情,但有些概念沒有進行明確界定,如按規定前政府官員加入私營部門後,不得就原政府部門監管之事和前同事接觸,這裏的接觸就是一個很難界定的情況,法律沒有作明確說明何種接觸不符合規定。第三,“旋轉門”法律存在很多空子可鑽,如法律雖然規定離職官員在一定時間內不允許遊說政府中的前同事,但委派他人代為遊說並不受到限製。因此,針對“旋轉門”的立法實際上沒有什麼效力。
  非政府組織“政府監督計劃”(POGO)評論說:“在采訪了政府官員並且重新審視了‘旋轉門’法案之後,POGO的結論是,聯邦利益衝突法是一團亂麻。”
  
  結論
  
  軍情商界的“旋轉門”現象在美國爭議很大。支持者聲稱,私營公司為軍事和情報部門提供了一個具有競爭力的市場,既降低了政府開支,又提供了所需服務,從而增強了政府的效率。從這一方麵看,有專長者旋轉進出於公私領域能夠促進lol外圍技術的發展,同時為政府節約了開支,因而沒有必要對他們的活動做出限製。市場競爭的壓力會使私營部門良性發展,它們雇用前政府官員沒有任何不當。另外,政府和企業界人才流動能夠使政府雇員安心於低收入的工作,因為他們知道在退出政府後可以在企業界找到更好的工作。而且大批官員加入私人軍事和情報公司,有助於使這些公司更具有公共服務特色。
  反對者則認為,政府高官頻繁往來於政商兩界,即使不違反法律和道德準則,但不符合利益衝突原則,可能會對政府的采購行為造成負麵影響,並使其就職的私營部門獲得非正常優勢。非政府組織“公職人員廉正中心”指出,由於私營部門和軍情機構的關係過於密切,實際上形成了一個“影子五角大樓”,私營部門能在事實上行使這些機構的某些職能,利用特殊關係壓製正常競爭,甚至影響到國家政策,導致軍情機構和商業界的利益交織在一起,有時很難分清一項政策是由軍情機構所推動,還是受企業推動。
  雖然美國對於“旋轉門”存在不同看法,但由於軍事和情報部門具有特殊性,對技術和安全的要求都非常高,又常常遊離於公眾視線之外,故而這些部門的“旋轉門”現象不僅很難杜絕,而且可能伴隨安全形勢的變化而擴大。軍情商界“旋轉門”現象最為嚴重的布什政府對此也感到擔憂,拉姆斯菲爾德在任期間,曾要求國防部法律顧問辦公室調查有關“旋轉門”和利益衝突問題。白宮曾經發布行政命令,對內閣高級官員投身承接政府合同的私營企業做出更為嚴格的限製,但這些措施效應都不理想。
  新任美國總統巴拉克·奧巴馬當選後,便打開了軍情商界的“旋轉門”。他提名擔任國家安全顧問的前海軍陸戰隊上將詹姆斯·瓊斯2007年退役後,先後成為波音和雪佛龍等大公司董事,即將出任情報總監的前海軍上將丹尼斯-布萊爾2002年退役後,成為F-22戰鬥機項目分包商EDO公司的董事,並擔任美國智庫“國防分析協會”的主席,而接替拉姆斯菲爾德擔任國防部長並被奧巴馬留用的羅伯特·蓋茨也曾兼任數家私營企業董事。“旋轉門”現象對美國未來的軍事和情報政策必然產生重要影響,值得認真關注。